뉴질랜드의 공적연금제도

1. 제도의 변천과정

1) 기초연금(New Zealand Superannuation)

(1) 시작

- 1989년 거주 및 자산조사에 기초하여 65세 이상 저소득 노인을 대상으로 급여를 지급하는 연금제도(Old Age Pension)을 세계에서 제일 먼저 도입하였음

- 최소 25년 이상 뉴질랜드에 거주한 저소득 노인으로, 65세 이상 노인의 약 1/3 정도에게 남성 근로자 평균임금의 1/3 수준( 1년에 £18)을 지급하였음

(2) 1940-1974년

- 노령급여(Age Benefit)와 기초연금(Universal superannuation)으로 구성된 2층의 공적연금체계를 구축하고 연금의 중복수급을 제한함

- 노령급여의 지급범위를 65세에서 60세 이상 노인으로 확대하고 급여 수준을 인상하는 대신 소득조사를 강화함

- 급여수준은 독신기준 근로자 평균소득의 32.5~36.25%, 부부기준 65~72.5%로 상향조정함

- 기초연금은 자산조사 규정으로 인해 노령급여를 수급하지 못하는 65세 이상 노인을 대상으로 노령급여의 13% 수준의 급여를 보편적으로 지급함

- 10년 이상의 뉴질랜드 거주기간과 65세에 도달하기 5년 전에 국적 취득을 수급요건으로 함

- 연금감액규정(Direct Deduction Policy): 연금 수급권을 획득하더라도 외국으로부터 유사한 연금을 수급하는 경우에는 연금을 감액하여 지급함

(3) 1975-1990년

- 1975년 선거 결과에 따라 1977년 기존의 두 제도(노령급여와 기초연금)을 폐지하고 국가연금(National Superannuation)을 도입하여 60세 이상 노인을 대상으로 부부기준 세전 평균임금의 80%, 독신기준 부부가 수급하는 급여의 60%를 보장하였음

- 국가연금은 현재 뉴질랜드 기초연금(NZ Superannuation)의 전신으로 급여를 인상하고 수급요건을 완화한 결과 연금 수급자가 증가한 동시에 정부의 재정부담도 증가하였음

- 1980년대 이후, 연금제도의 재정부담을 완화하는 조치를 취함

1985년부터 연금소득에 대해 세금을 부과하기 시작하였음

- 1989년 급여액 기준을 세후 평균소득의 65.0~72.5%(부부기준)로 변경하고, 급여 연동지수를 물가상승률이나 임금상승률 중 낮은 것으로 반영하여 조정함

- 1992년부터 60세인 연금수급개시연령을 2001년까지 65세로 연기

- 1993년에는 연금액이 세후 평균임금의 65.0~72.5% 내에서 유지될 경우 물가에 연동하여 조정하도록 규정함

(4) 2000년 이후

- 2003년부터 미래의 연금수급자들의 인구고령화에 따른 비용부담을 공유하기 위한 방안으로서 기금을 사전에 적립하는 뉴질랜드 연기금(New Zealand Superannuation Fund)을 조성

- 2003년부터 뉴질랜드 연기금에 대한 기여를 중단한 2009년까지 해마다 GDP의 1.1~1.4% 수준의 기금을 적립하였으나 2009년 이후 현재까지 뉴질랜드의 연기금에 대한 정부예산이 편성되지 않고 있음

2) 키위세이버(KiwiSaver)

- 2007년 7월 자발적인 노동에 기초해 근로자가 가입여부를 결정하는 제한적 형태의 자동가입제도로서 확정기여형 퇴직연금제도인 키위세이버(KiwiSaver)를 도입하고 기존의 DB형 퇴직연금을 대체하도록 함으로써 연금제도의 커다란 변화를 맞음

- 기초연금의 재정부담을 완화하기 위하여 정부의 보조금과 조세 혜택, 고용주의 강제 기여를 통해 자발적으로 노후를 준비하도록 설계함

- 경제적 상항이 어려운 경우 최초 기여분을 납부한 후 1년이 지난 시점부터 최소 3개월에서 최대 5년까지 납부 유예(contribution holiday) 신청이 가능함(2019년 1년으로 단축)

- 가입자는 키위세이버(KiwiSaver) 사업자를 선택할 수 있으며 선택하지 않는 경우 국세청에서 적격 사업자(default scheme) 중 한 곳을 지정하여 가입자의 계좌를 관리하되 투자수익에 대해 보증하지 않음

- 2013년 9월 이후, 키위세이버(KiwiSaver)의 보장성을 강화하고, 가입자의 피해를 최소화 하는 반면 정부의 부담을 줄이기 위한 개혁을 시행함

- 키위세이버(KiwiSaver) 사업자는 15~25% 수준의 자산에 대해서는 보수적인 투자 전략을 취하도록 제한함

- 키위세이버(KiwiSaver) 사업자가 온라인상에 기금운용의 성과와 관련된 제반 사항 및 용사에 대한 정보를 분기별로 공시하도록 하였으며 적격 사업자는 가입자에게 금융교육과 조언을 반드시 제공하도록 규정

- 다른 OECD 국가에서도 시행하고 있지만 키위세이버(KiwiSaver)는 다음과 같은 특징이 있음(배희연, 2007)

• 취업할 때 자동적으로 가입되지만 탈퇴권리를 부여하고 있음

• 생애 최초 주택구입을 지원하는 프로그램임

• 납부 유예가 용이함

2. 적용범위(Coverage)

1) 기초연금(NZ Superannuation)

◯ 뉴질랜드 기초연금(NZ Superannuation)은 기여를 조건으로 하지 않으며, 자산조사도 수반되지 않는 보편주의적 급여의 성격을 갖고 있음

◯ 기초연금(NZ Superannuation)을 받기 위해서는 다음과 같은 조건을 충족해야 함.

- 65세 이상

- 뉴질랜드 시민권자, 영주권을 소지거나 거주 비자를 가진 사람

- 반드시 20세 이후에 뉴질랜드에서 10년 이상 거주해야 함

또한 50세 이후에 5년 이상 거주해야 함

◯ 해외 거주의 사유가 다음과 같은 경우 거주기간으로 인정받을 수 있음

- 선교활동

- 군복무

- 외항선원

- 자원봉사

<표 1> 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금 수급자 현황

(단위: 명)

구 분	2015	2016	2017	2018	2019
기초연금	677,935	704,607	729,445	753,319	774,651
증가인원		26,672	24,838	23,874	21,332
증가율(%)		3.93	3.53	3.27	2.83
군인연금	9,740	9,014	8,272	7,573	7,108

자료: Ministry of Social Development Annual Report 재구성

◯ <표 1>의 기초연금(NZ Superannuation) 수급자의 연도별 추이를 살펴보면 수급자는 4년 동안 96,716명이 증가했으며, 증가인원과 증가율은 해마다 감소하는 추세를 보이고 있음

- 군인연금 수급자는 매년 빠르게 감소하고 있음

◯ <표 2>는 2019년 3월 기준 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금 수급자의 성별, 연령대별 현황임

<표 2> 2019년 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금 성별/연령별 수급자 현황

(단위: 명)

수급자 특성		기초연금		군인연금
		수급자수	%	수급자수	%
성 별	합 계	774,651		7,108
	남 성	359,356	46.4	3,493	49.1
	여 성	415,255	53.6	3,615	50.9
연령대	60세 미만	3,783	0.5	39	0.5
	60-64세	11,065	1.4	58	0.8
	65-69세	235,399	30.4	502	7.1
	70-74세	207,272	26.8	1,230	17.3
	75-79세	144,907	18.7	1,228	17.3
	80-84세	89,922	11.6	1,509	14.9
	85-89세	53,626	6.9	1,055	14.8
	90세 이상	28,677	3.7	1,937	27.3

자료: Ministry of Social Development Benefit Fact Sheets(March 2019) 재구성

<표 3> 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금 지급현황

(단위: MNZ$)

구 분	2015	2016	2017	2018	2019
기초연금	11,591.0	12,266.8	13,043.3	13,698.7	14,562.3
군인연금	177.5	185.9	175.0	162.9	153.5

자료: Ministry of Social Development Annual Report 재구성

2) 키위세이버(KiwiSaver)

◯ 18세부터 64세까지의 정규직 근로자는 최초 취업 시에 자동으로 가입되며(auto enrolment), 농업종사자나 임시직의 경우 자발적으로 가입할 수 있음

- 18세 미만이라 하더라도 보호자의 동의에 의해 가입할 수 있음

- 근로자가 최초 취업일로부터 2주 이후 8주의 기간 내에 탈퇴할 수 있음

- 저소득층에게 필요 이상의 저축을 강요함으로써 그들의 가처분 소득과 소비를 낮춘다는 지적이 있음

<표 4> 키위세이버(KiwiSaver) 가입자 현황

(단위: 천명)

구 분		2015	2016	2017	2018	2019
가입자	계	2,500	2,600	2,272	2,838	2,934
	기 여	1,400	1,500	1,573	1,682	1,749
	비기여	1,100	1,100	1,149	1,156	1,185

자료: KiwiSaver Annual Report를 재구성함

3. 재정부담

1) 기초연금(NZ Superannuation)

- 기초연금(NZ Superannuation)은 특별한 사회보장 기여를 요구하지 않으며 재원은 현재 납세자들이 낸 일반조세로부터 충당되고 있음

- 미래의 납세자들의 부담을 덜어주기 위해 2003년 이후 기금을 축적해 2009년까지 이어졌지만 이후 2018년까지 재개하지 않음.

- 최근 2019년 420억 NZ$를 시작으로 2023년까지 640억 NZ$ 규모로 증가시키려 함

2) 키위세이버(KiwiSaver)

- 키위세이버(KiwiSaver) 재정은 근로자와 고용주 그리고 정부의 기여를 통해 마련되어 급여를 제공함

- 근로자는 급여의 2%, 4%, 8% 중 선택하여 납부하는 것으로 설계되었으며 많은 근로자들이 2%를 선택하였으며, 지속가능성을 위해 2013년부터 2%를 3%로 인상하였음

- 의무적인 고용주의 기여는 임금의 3% 이상 이루어져 근로자의 계좌에 입금되고, 정부는 해마다 521.43 NZ$를 기여한다. 이렇게 근로자는 1년 동안 적어도 1042.86 NZ$를 기여하게 됨

- 2019년 7월 1일 이후 키위세이버(KiwiSaver)에 가입하면 정부의 기여는 65세까지 계속됨

- 정부의 기여는 근로자가 가입을 지속하는 기간에 따르는데 만약 한 해에 1042.86 NZ$를 기여하지 못하게 되면 정부는 근로자가 기여하는 액수의 절반을 지원해줌

4. 급여

1) 기초연금(NZ Superannuation)

- 아래 <표 5>는 급여 지급기준을 제시한 것이며 <표 6>는 2020년 4월 이후 실제 지급액수이다.

<표 5> 기초연금(NZ Superannuation) 및 군인연금 지급기준

(단위: NZ$)

구 분	상 황	세후(격주)	세전(격주)
독 신	독신 또는 유자녀	847.66	981.46
	18세 이상 동거인 있음 (13주를 초과해서 머무는)	782.44	902.58
커 플	둘 다 자격 있음	652.04 (각자)	744.54 (각자)
	한 사람만 자격 있음 본인 급여에 파트너를 포함하는 경우	최고 619.76 (각자)	최고 705.26 (각자)
	한 사람만 자격 있음 본인 급여에 파트너를 포함하지 않는 경우	652.04	744.54

자료: Ministry of Social Development 홈페이지 자료를 재구성함

https://www.workandincome.govt.nz/eligibility/seniors/superannuation/payment-rates.html

- 기초연금(NZ Superannuation)의 급여체계는 싱글 또는 커플 여부, 거주 자격 요건을 갖추었는지, 커플의 경우 각각 수급할 것인지 포함해서 수급할 것인지에 따라 구분된다.

- 다음의 경우 급여는 조정될 수 있음

• 여전히 일을 하고 있거나 다른 소득이 있는 경우

• 다른 나라로부터 연금이나 급여를 받는 경우

<표 6> 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금 2020년 지급액

(단위: NZ$)

구 분	상 황	세후(격주)	세전(격주)
싱 글	독신	423.83	490.73
	독신, 18세 이상 동거인 있음	391.22	451.29
커 플	두 사람 모두 자격 있음 (합산)	652.04	744.54
	두 사람 모두 자격 있음 (각각)	326.02	372.27
	한 사람만 자격 있음 (합산)	619.76	705.26
	한 사람만 자격 있음 (각각)	309.88	352.63
	한 사람만 자격 있음 (본인만)	326.02	372.27

자료: Ministry of Social Development 홈페이지 자료를 재구성함

2) 키위세이버(KiwiSaver)

- 확정기여형(defined-contribution) 연금으로 65세 이상 모든 노인에게 지급되는 기초연금(NZ Superannuation)제도를 보완하기 위한 자발적인 형태의 노령연금계좌임

- 기초연금(NZ Superannuation)의 수급 개시연령(만65세)에 도달하게 되면 키위세이버(KiwiSaver) 계좌에 대한 급여 수급 및 잔고 인출이 가능함

- 이외에도 가입자에게 Member Tax Credit, 첫 주택 구입 인출(savings withdrawal for first home), 주택구입 지원(KiwiSaver Home Start grant) 등의 급여를 제공하고 있음

가입자의 기여금 NZ$1당 50cents의 tax credit을 제공하는 것으로 최대 NZ$ 521.43까지 지원

가입 기간이 3년을 경과한 경우, 가입자는 첫 주택 구입시 정부 지원금은 제외한 적립금의 전부 또는 일부를 인출할 수 있음

첫 주택 구입 인출을 신청하는 경우, 심사에 이해 정부에서 가입 연수 당 NZ$1,000씩 최대 NZ$5,000까지 보조금을 지원하며, 부부의 경우 최대 NZ$10,000까지 지원받을 수 있음

- 생애 첫 주택 구입을 하는 경우 기금(Home Start grant)를 3년 혹은 그 이상의 기간 동안 이용할 수 있음

- 처음 집을 마련하는 뉴질랜드인에게 큰 도움이 되는 것으로 평가 받고 있으며 규모가 크게 증가하고 있음

- 키위세이버(KiwiSaver)의 주요 급여인 65세 이상에 대한 현금지급은 2015년 4억 2,190만 NZ$이었으며 이후 해마다 증가했음

- 2019년에는 대폭 증가해 10억 4,240만 NZ$에 이르렀음

- 한편, 첫 주택구입자금의 경우 2015년에는 2억 1,380만 NZ$가 지급되었으며 빠른 속도로 증가함

- 2019년에는 9억 5,320만 NZ$로 4.46배 증가하였으며 39,617명이 이용하였음

<표 7> 키위세이버(KiwiSaver) 운영 현황

(단위: 천명, NZ$)

구 분	2015	2016	2017	2018	2019
가입자 수	2,500	2,600	2,272	2,838	2,934
65세 이상 지급	421.9	513.1	630.8	731.2	1,042.4
첫 주택 구입	213.8	495.6	614.4	723.3	953.2
운용기금 규모	28,500.0	33,800.0	40,800.0	48,609.3	57,000.0

자료: KiwiSaver Annual Report를 재구성함

- 뉴질랜드 정부는 키위세이버(KiwiSaver)(KiwiSaver)가 총저축의 증가를 가져올 수 있으며, 근로한 시간만큼 연금급여가 증가함으로 근로유인에 기여할 것이라고 함

- 또한 부동산 자산에 치우쳐 있는 소득을 연금저축형태로 전환함으로써 가계자산의 다각화와 주택가격의 하락을 가져올 것으로 기대함(배희연, 2007)

5. 소득재분배효과

1) 기초연금(NZ Superannuation)

◯ 뉴질랜드는 65세 이상 노인의 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금 수급률이 97%에 이르고 있음

◯ 일부 거주 기준을 충족하지 못한 노인들을 제외한 대부분의 노인에게 상당 수준의 급여를 보장하고 있어 OECD국가 중 노인 빈곤율이 가장 낮은 국가 중 하나임

◯ 기초연금(NZ Superannuation)의 소득대체율은 39.7%로 키위세이버(KiwiSaver)의 17.8%를 합하면 57.4%에 이르는 것으로 나타남

◯ OECD에서 발행한 『2019 Pensions at a Glance』에 따르면 2016년 뉴질랜드의 65세 이상 노인의 상대적 빈곤율은 10.6%로 OECD 국가 평균인 13.5%보다 낮음.

◯ 이는 전체 인구집단의 10.9%보다 낮은 수준이었으며 연령별로는 66~75세 집단은 7.7%, 76세 이상 집단은 15.2%로 나타났음

◯ 기초연금(NZ Superannuation)은 일반조세를 재원으로 하고 있다는 점에서 소득재분배 효과가 크다고 할 수 있음

◯ 실제로 지난 수십년 간 소득불평등의 유의미한 증가를 경험한 뉴질랜드에서 연금수급자의 증가가 소득불평등을 공간과 시간에 따라 약간 감소시키는 것으로 나타남(Alimi, Marée & Poot, 2017)

2) 키위세이버(KiwiSaver)

◯ 키위세이버(KiwSaver)는 자동으로 가입되어 근로자의 가입을 유인한다는 점뿐만 아니라 정부가 각종 금전적 인센티브를 제공하고 있음

- 가입(Kick-start) 보너스(2015년 5월 폐지)

- Tax credit 제공

- 생애 첫 주택 구입 시 보조금 지급

◯ 이처럼 각종 정부 보조금과 기여금을 지원하고 있어 소득재분배 효과가 있다고 할 수 있음

◯ 키위세이버(KiwSaver)나 다른 수단을 통한 개인의 더 많은 은퇴 저축은 기초연금이 조기 아동교육, 건강의 유지, 부채 감소 등의 결실을 맺을 것이라고 함(Makhlouf, 2011).

6. 관리체계

- 뉴질랜드의 노후소득 보장체계는 65세 이상 모든 노인을 대상으로 하는 수당방식의 공적연금인 기초연금(NZ Superannuation)과 군인연금(Veteran's Pension), 자발적인 퇴직연금 성격의 사적연금인 키위세이버(KiwiSaver)로 구성되어 있음

<그림 1> 뉴질랜드의 노후소득보장 체계

3층		개인연금, 저축 등
2층		키위세이버(KiwiSaver)(KiwiSaver) (임의가입 가능)
1층		기초연금(NZ Superannuation)				군인연금
0층		공공부조
대상		근로자	자영자	공무원		군인

자료: 김재현(2012)

1) 기초연금(NZ Superannuation)

- 사회개발부(Ministry of Social Development) 산하 노동과 소득청(Work and Income)에서 수급자 선정 및 급여 지급 업무를 담당 있음

- 뉴질랜드연기금: 정부로부터의 독립기관인 연금자산관리청(Guardians of New Zealand Superannuation)에서 기금의 관리 및 투자 운용을 담당하고 있으며, 기금은 순전히 영리적인 목적을 가지고 투자됨

2) 키위세이버(KiwiSaver)

- 국세청에서 가입자 관리, 부담금 징수 및 분배 업무를 수행하고 있으며, 정부에 등록된 키위세이버(KiwiSaver) 사업자에 의해 개인계좌가 관리되고, 금융시장청(FMA: Financial Markets Authority)에서 키위세이버(KiwiSaver) 사업자를 감독함

7. 최근 개혁 동향

1) 최근 연금제도 변경 사례

(1) 기초연금(NZ Superannuation)

◯ 기초연금 수급자격 거주 조건의 강화(2019년 1월)

- 반드시 20세 이후에 뉴질랜드에서 10년 이상 거주해야 함

- 또한 65세에 연금을 받기 위한 자격이 되기 전에 50세 이후 5년 이상 거주해야 함

◯ 자격요건을 갖추지 못한 파트너가 있을 때 기초연금과 군인연금을 받기위해서 소득조사를 실시함

- 소득공제 기준을 5,200 NZ$에서 5,980 NZ$로 인상하고, 소득이 소득공제 기준을 초과할 경우 달러당 70센트씩 세제혜택을 감축한다.

(2) 키위세이버(KiwiSaver)

◯ 2015년 5월부터 정부에서 신규 가입자에게 제공하던 보조금을 폐지

◯ 2019년 4월 키위세이버(KiwiSaver)는 다음과 같이 변경되었음

- 이전에는 3%, 4% 또는 8%의 기여 옵션을 사용할 수 있었으나, 6%와 10%의 추가적인 기여 옵션 도입

- 기여를 중단할 수 있는 기간을 5년에서 1년으로 단축하였음

- '기여휴가'를 '적립유예'로 명칭을 변경하였음

- 65세가 넘어도 키위세이버(KiwiSaver)에 가입 할 수 있음(세금공제 자격이 주어지지 않고 고용주의 기여가 의무적으로 이루어지지 않는 경우에도)

- 60-65세에 해당하는 사람의 가입에 영향을 미치는 5년의 상환 유예조치폐지

2) 연금 개혁의 방향

◯ 뉴질랜드는 사회보험방식이 아닌 일반조세를 통해 자산조사를 실시하지 않고 균일한 급여를 제공하는 보편주의적 연금제도를 운영하고 있음

◯ 이러한 맥락에서 뉴질랜드 연금제도의 개혁은 세금을 기반으로 하는 연금제도를 어떻게 지속할 수 있는가의 문제에 관한 논쟁의 역사이며 사회보험방식으로의 전환이 좌절된 이후 소득대체율의 하향, 연금수급 연령의 상향, 키위세이버(KiwiSaver)의 도입 등 노후소득의 보장과 함께 재정부담을 줄이고자 함(강욱모, 2013).

◯ 기초연금(NZ Superannuation)의 운영비용을 감당할 수 있도록 개선을 결정하기 위해서는 다음 세 가지에 대한 정책 대응을 결정해야 함(St John & Dale, 2019).

- 기초연금의 지급 연령을 높이는 것

- 기초연금의 물가연동제를 포함해 급여수준을 낮추는 것

- 기초연금의 표적성을 증가시키는 것

◯ 위에서 소개한 사례들에서 볼 수 있듯이 최근 뉴질랜드 정부는 기초연금(NZ Superannuation)에 대한 공공지원 비용을 줄이고, 재정안정성을 강화하며 세대 간 형평성을 확보하는 정책을 설계하는데 노력을 경주하고 있음

◯ 뉴질랜드 은퇴위원회가 제안한 연금 수급을 위한 거주기간을 연장에 대한 논의가 활발한데 뉴질랜드 최소 거주기간을 늘리는 등 자격기준을 강화하는 것을 주요 내용으로 함

- 뉴질랜드 거주기간을 현행 10년에서 25년으로

- 기초연금(NZ Superannuation) 펀드에 대한 납부 재개

- 자격이 없는 사람이 커플을 통해 수급하지 못하게

- 연금수급 시작 연령을 2027년부터 8년에 걸쳐 67세로 변경

◯ 은퇴위원회는 이러한 사항을 이민자에게 즉각 적용하고 뉴질랜드인에게 단계적으로 적용한다고 해 이러한 제안이 연금제도가 취약한 나라로부터의 이민자들이 연금재정을 위협한다는 비판에서 비롯한 것임을 알 수 있음

◯ 이러한 개혁조치들은 연금재정이 현재 국내총생산(GDP)의 4.9%에서 2060년 7.9%로 증가할 것이라는 우려를 배경으로 하지만 OECD국가 평균인 9.0%보다는 크게 낮은 수준임

◯ 뉴질랜드의 연금제도의 개혁이 삶의 질이라는 면에서 양립 가능한지, 개혁을 추동하는 원칙과 개혁의 방향이 가족구조의 변화나 21세기의 노동 환경에 과연 적합한 것인지 의문을 제기하기도 함(St John & Dale, 2019).

8. 참고자료

강욱모(2013). 복지국가 축소정치와 뉴질랜드 노령연금개혁. 「한국사회정책」.20(1). 49-82.

남재현(2012). 뉴질랜드. 「해외 공·사연금제도Ⅲ-아시아·태평양권」. 국민연금연구원.

배희연(2007). 최근 뉴질랜드 연금개혁과 시사점. World Economy Update. 7(20). 1-12.

한신실(2016). 뉴질랜드 공적연금의 현황과 최근 동향. 국민연금연구원.

Alex McKenzie(2020). Social Assistance Chronology-a chronology of social assistance policy and programmes in New Zealand .

1844-2020.from

https://www.msd.govt.nz/about-msd-and-our-work/about-msd/history/social-assistance-chronology-programme-history.html

(방문: 2020.7.23.)

Alimi, O., Marée, D.C. & Poot, J.(2017). More pensioners, less income inequality?. Motu Working Paper. 17-02. Motu Economic and Public Policy Research.

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